Природоохранное законодательство России

История природоохранного законодательства России Если немного углубиться в историю экологической и природоохранной культуры, так сказать, найти корни этих явлений, то ещё со времён Древней Руси существовали правила бережного обращения с землёй-матерью. Что характерно для самоопределения первобытного человека в окружающей его природе, так это сакральное начало, вера в божество, тревожить и злить которое не в коем случае нельзя, иначе простой смертный мог за это поплатиться.

Имеющая высшую юридическую силу и прямое действие Конституция Российской Федерации создает основы всех отраслей российского законодательства, в том числе об охране окружающей среды и экологической безопасности, которые к концу прошлого века стали глобальной проблемой современного мира. В ХХI веке экологический кризис обостряется и проявляется в усилении дефицита питьевой воды, борьбе за разведанные месторождения полезных ископаемых, поиске чистого воздуха в столичных мегаполисах и даже возможностей продажи его в другие страны.

Первые конституции нашей страны содержали лишь нормы об исключительной государственной собственности на землю и другие основные природные ресурсы, об обязанностях землепользователей повышать плодородие почв.

Россия была одним из первых государств, принявших в 1960 г. Закон 'Об охране природы в РСФСР' [1] , провозгласивший основы правовых отношений 'человек - природа'. Немало из содержавшихся в нем положений себя оправдали и нашли дальнейшее развитие - например, о преподавании охраны природы в учебных заведениях и пропаганде ее издательствами, музеями, телевидением, редакциями газет и журналов, об общественной природоохранной экспертизе проектов крупнейших строек, о необходимости рационального использования природных ресурсов и государственной охране объектов природы, об ответственности руководителей ведомств и предприятий, а также граждан за нарушения природоохранных правил. Но многие законодательные положения оказались излишне декларативными и не подкрепленными подзаконными актами. На конституционном уровне экологическая тема получила отражение в Конституциях СССР 1977 г. и РСФСР 1978 г., когда в ст. 18 [2] (после международной Стокгольмской конференции 1972 г.) был закреплен принцип, согласно которому в интересах настоящего и будущих поколений в России принимаются необходимые меры для охраны и научно обоснованного рационального использования земли и ее недр, водных ресурсов, растительного и животного мира, для сохранения в чистоте воздуха и воды, обеспечения воспроизводства природных богатств и улучшения окружающей человека среды.

Конституционный институт охраны окружающей среды имел ярко выраженный экономический, социальный, политический характер, хотя уже тогда наукой ставились и обосновывались перспективные задачи перенесения приоритета на социальные цели, связанные с обеспечением здоровья человека, его местообитанием и жизнью; вовлечения в экологический контроль общественности, человека, право которого на благоприятную среду предполагалось, но не гарантировалось; превращения граждан из объектов в субъекты экологического управления. [3] Конституция РФ 1993 г., со дня принятия которой исполнилось десять лет, содержит более конкретные экологические предписания и принципы, которые должны применяться на всей территории страны, а все принимаемые в Российской Федерации правовые акты не должны им противоречить. Это повышает фундаментальность влияния Конституции как на развитие экологического законодательства - федерального и регионального, так и на принятие и применение иных нормативных правовых актов на территории Федерации [4] . Федеральный закон , принятый государственной думой Российской федерации и одобренный Советом Федерации в декабре 2001года об охране окружающей среды является новейшим нормативно-правовым актом, существующим на данный момент. Обзор действующих нормативно-правовых актов в области защиты и (или) охраны окружающей среды Конституция Российской Федерации является нормативно-правовым актом, обладающим высшей юридической силой. В конституции содержится множество статей, в которых так или иначе регулируются общественные отношения в области окружающей среды.

Например, ст.9: «1.Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории 2.Земля и другие природные ресурсы могут находится в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности» В ст. 42 Конституции РФ чётко определено, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о её состоянии и на возмещение ущерба, причинённого здоровью или имуществу экологическим правонарушением. В Конституции закрепляются только основы государственного и общественного устройства, а конкретные механизмы прописываются в нижестоящих по компетенции нормативно-правовых актах, либо в международных договорах и соглашениях. Как и в других государствах, этот конституционный тезис представляется слишком общим, нуждается в конкретизации, подкреплении иными актами и правоприменением. Иски граждан, основанные на этой статье Конституции РФ, либо остаются без удовлетворения, а если удовлетворяются, то остаются нереализованными, как это случилось в Подмосковье, где муниципальные образования оказались не в состоянии выполнить решения судов о переселении граждан, проживающих в неблагоприятных шумовых условиях вблизи аэропорта Быково. [5] Статья 58 определяет обязанности по сохранению природуы и окружающей среды, обязует бережно относиться к природным богатствам. В ст. 41 говорится о поощрении деятельности, способствующей экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию. Об становлении основ федеральной политики и федеральных программ в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации говорится в п. 'е' ст. 71. В п. 1 'в' ст. 114 правительство Российской Федерации обеспечивает проведение государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии. И, наконец, ст.72 содержит данную формулировку: « В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: …д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры…» Помимо конституции, в которой обозначены общие положения, существуют кодексы и законы, направленные но более конкретную и чёткую регламентацию механизмов и путей реализации норм права, кроме того содержат в себе множество растолковывающих и уточняющих норм: Отдельно хочется выделить федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 года, анализ которого приведён в следующей главе.

Следует сказать о Федеральном конституционном законе 'О Правительстве Российской Федерации', в котором предусмотрен блок его полномочий в области природопользования и охраны окружающей среды.

Правительством РФ утверждены Федеральные целевые программы (ФЦП) Постановлениями от 3 октября 1996 г. N 1161 'Оздоровление окружающей среды и населения г.

Череповца на 1997 - 2010 годы', от 21 июня 1996 г. N 720 'Социально-экологическая реабилитация территории и охрана здоровья населения г.

Чапаевска Самарской области' - до 2010 г., от 13 сентября 1996 г. N 1098 'Отходы' - до 2000 г. (выделено менее 10 процентов от намеченного), от 8 июля 1997 г. N 843 'Сохранение амурского тигра' - до 2003 г. (в основном за счет зарубежных источников, выделенных на борьбу с браконьерством), от 25 ноября 1994 г. N 1306 'По обеспечению охраны озера Байкал и рационального использования природных ресурсов его бассейна' - до 2000 г. (освоено менее 20 процентов). Также действуют многочисленные постановления Правительства РФ, например от 23.12.1993 N 1362 'Об утверждении положения о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации ' Анализ федерального закона об охране окружающей среды Со дня вступления в силу закона об охране окружающей среды утратили свою юридическую силу следующие нормативно-правовые акты: 1. 2. 3. 4. 5. Отмена такого количества нормативных актов говорит об универсальности и многогранности Федерального закона, что, несомненно, идёт ему на пользу. Но есть и множество недочётов.

Четырехлетняя правоприменительная практика в условиях хозяйственной и общественно - политической реформы страны обнаружила, наряду с позитивными результатами, некоторые пробелы как в самом Законе, так и в механизме его реализации.

Принятые в этот период законодательные и иные нормативные акты в сфере охраны природы важны, но проблему до конца не решают - Закон нуждается в изменениях и дополнениях, подготовка которых сейчас ведется. Среди таких недочётов можно также выделить Статью 79: Возмещение вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды: 1. Вред, причиненный здоровью и имуществу граждан негативным воздействием окружающей среды в результате хозяйственной и иной деятельности юридических и физических лиц, подлежит возмещению в полном объеме. 2. Определение объема и размера возмещения вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется в соответствии с законодательством. В данном случае можно обратить внимание на отсутствие упоминания о возмещении морального вреда. Не для кого не секрет, что в Российской Федерации грубо нарушаются права граждан в части компенсации им морального вреда, будь то уголовное, административное, гражданское, любое другое законодательствовезде моральный вред- « слабое звено». Компенсации за его причинение смехотворны, суды неохотно признают факт «духовного» ущерба, хотя действуют в рамках законодательства. Если причинение душевных терзаний нельзя пощупать, то, по словам доморощенных юристов-делитантов, его и нет вообще. Если посмотреть на передовой в этом вопросе запад, там судебная практика чётко отлажена и практически не даёт сбоев.

Миллионные компенсации выплачиваются корпорациями-загрязнителями в пользу истцов. Вывод напрашивается сам собой: в России, мягко говоря, отсталое законодательство, которое требуется срочно реформировать.

Проблемы Российского законодательства в области охраны окружающей среды.

Обращает на себя внимание, что если природоресурсные и природоохранные полномочия находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, то гражданское законодательство, метеорологическая служба, стандарты, эталоны (а они имеют первостепенное значение для сертификации, нормирования и паспортизации в области охраны окружающей среды) отнесены конституционным законодателем к ведению Федерации.

Принципиальное значение для экологии имеет регулирование имущественных отношений в сфере природопользования, поскольку от форм собственности на природные объекты во многом зависят рациональность и эффективность их использования, сочетание экологического, административного, публичного и гражданско-правового, частного подходов к владению, пользованию и распоряжению природными объектами, возможности государственного, производственного, общественного и муниципального экологического контроля. В статье 9 Конституции РФ использование и охрана природных ресурсов провозглашаются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, закрепляется возможность частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности, то есть разнообразие, защита и равноправие форм собственности на природные ресурсы и объекты.

Конституционная формулировка 'могут находиться' дает основания для дискуссий между сторонниками развития форм собственности либо их сдерживания: первые полагают, что на все природные ресурсы разрешены любые формы собственности; вторые считают, что если в Конституции записано 'могут быть', то это значит, что природные ресурсы могут и не быть (по усмотрению законодателя) во всех формах собственности.

Установление на федеральном уровне правил имущественного оборота обеспечивает единство экономического пространства, стабилизацию природоресурсных отношений, внедрение в них отработанных, проверенных веками правовых процедур.

Природоресурсные законы в соответствии с Конституцией РФ предусматривают экономически и социально оправданные различные варианты осуществления прав собственности: более 12 лет частные начала широко внедряются в земельных отношениях, где сформировалось почти 20 млн. собственников садовых участков, более десятка миллионов владельцев паев и долей в сельскохозяйственных угодьях, десяток миллионов собственников земельных участков под домами и дачами. Могут находиться в частной собственности обособленные непроточные искусственные водоемы, а также древесно-кустарниковая растительность, выросшая на земельном участке, находящемся в частной собственности.

Преимущественно публичные начала преобладают в горных, фаунистических и лесных отношениях [6] .В настоящее время вносятся предложения о распространении частной собственности на леса, приватизация которых дала бы ощутимые поступления в бюджеты в ближайшие годы, упростила бы перевод лесных земель в нелесные. Этот вопрос можно и нужно обсуждать с учетом рекреационных и глобальных экологических функций лесов, установившихся многовековых российских традиций допущения общего лесопользования без особых на то разрешений, принадлежности лесных массивов вокруг городов-миллионеров (а на них-то и предъявляется главный спрос) к лесам первой защитной категории, повреждение и уничтожение которых недопустимо. В большинстве развитых государств идет наращивание государственного фонда лесов преимущественно за счет их выкупа у граждан; в Турции, например, 9/10 лесов находятся в государственной собственности в целях обеспечения их сохранности и массового использования населением.

Конституция РФ не исключает частной собственности на леса и другие природные ресурсы, и она может быть допущена федеральным законом с учетом социально-экономической обстановки в стране и высказанных соображений. В соответствии со ст. 19 и 48 Лесного Кодекса РФ лесной фонд и расположенные на землях обороны леса находятся в федеральной собственности, а разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов устанавливается заключенными в соответствии с Конституцией РФ договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между ними. В 1999 году Верховный Суд РФ признал не соответствующими федеральному законодательству ряд распоряжений Правительства РФ, допустивших перевод лесных площадей в нелесные без проведения государственной экологической экспертизы [a] . Конституционный Суд РФ подтвердил конституционность этих положений Лесного Кодекса РФ. Его позиция, высказанная в 1998 году по запросам Правительства Республики Карелия и администрации Хабаровского края, состояла в том, что леса широко используются населением, являются федеральным достоянием, и передача части лесного фонда субъектам РФ может быть допущена лишь в соответствии с федеральным законом [b] . Арбитражный суд Хабаровского края прекратил дело по иску Комитета по охране окружающей среды к АО 'Горводоканал' за спуск загрязненных сточных вод, обосновав это тем, что ответчик (Горводоканал) не брал с пользователей плату за спуск вод из-за отсутствия нормативов платежей. В то же время этот суд взыскал с Вяземского ЖКХ 'Водоканал' по иску Комитета в экологический фонд за сброс в водоем загрязненных сточных вод. В решении сказано, что суд руководствовался решением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 22 от 21 октября 1993 г. 'О некоторых вопросах практики применения Закона об охране окружающей природной среды', в котором записано, что в случае отсутствия нормативов, такс и методики расчета ущерба необходимо руководствоваться фактическими затратами на восстановление нарушенного состояния объекта.

Считаю свой анализ незаконченным, не упомянув о проблемах взаимодействия органов местного самоуправления с федеральными органами в вопросах разграничения полномочий.

Законодательством Российской Федерации и ее субъектов предусматривается участие органов местного самоуправления в деятельности по обращению с отходами. К полномочиям органов местного самоуправления относят 'организацию утилизации и переработки бытовых отходов' [c] ,что предполагает осуществление данной деятельности 'в пределах полномочий, предоставленных им законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации' [d] . Более конкретные полномочия в данной сфере предусмотрены законами субъектов Российской Федерации. Так, Закон Хабаровского края от 28 июля 1999 г. N 146 'Об отходах производства и потребления' [e] относит к полномочиям органов местного самоуправления разработку и утверждение муниципальных программ, проектов, мероприятий по осуществлению выбросов, сбросов и обращению отходов производства и потребления, установление порядка и условий обеспечения надлежащего санитарного состояния городов и других населенных пунктов, лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зон и иных мест при обращении с отходами производства и потребления на территории муниципального образования. [7] Заключение: В ходе проведённого анализа российского законодательства в сфере охраны природы, выявились его недостатки и достоинства.

Слабое регулирование общественных отношений, большое количество всякого рода коллизий связано с присутствием пробелов в нормативно-правовой базе, однако теоретическая база весьма развита и продумана.